Más de la mitad de los ingresos de la Dirección General Impositiva (DGI) provienen de los impuestos al consumo, es decir, del IVA que paga cualquier ciudadano. En contraste, los impuestos sobre el patrimonio apenas representan el 6.5% de los ingresos del organismo. Uruguay tiene un gasto tributario, o sea, en exoneraciones, históricamente elevado, que alcanza el 6% del Producto Bruto Interno.

TIP 1: La disconformidad con los impuestos se debe a que se aplican al trabajo

El primer punto de Viñales es que, durante las campañas electorales, los candidatos presidenciales con mayor aprobación coincidieron en una promesa: “no aumentar los impuestos”. Esas declaraciones se dieron en el televisivo debate del 17 de noviembre entre las fórmulas Orsi-Cosse y Delgado-Ripoll, y se mantuvieron a lo largo de sus campañas. El programa del Frente Amplio, sin embargo, sí apuntaba a dialogar sobre los impuestos en el país.

Según el contador Viñales, estas declaraciones dibujan promesas con un “sentido definitivo” ante una economía y un mundo cambiantes. En su opinión, “es claro que en Uruguay el debate en materia de impuestos no existe, porque en esencia, casi todos los dirigentes políticos creen que hablar de impuestos tiene riesgos y mala prensa”.

Además, existe una creciente “disconformidad” con los impuestos en la opinión pública de algunos países, incluido Uruguay. Esta insatisfacción se debe a que la población sufre “aumentos sostenidos en la imposición al factor del trabajo y cambios en las condiciones de acceso a los beneficios de la seguridad social”. En este sentido, Viñales explicó que esta disconformidad se genera porque los sistemas tributarios, en nuestro caso, liderados y ejecutados por la Dirección General Impositiva (DGI), gravan en mayor medida al factor trabajo que al factor capital.

Mientras tanto, los cambios en la economía mundial, vinculados a los “negocios de la era digital” y la incorporación de la tecnología en los “ámbitos productivos y financieros”, generan un crecimiento “de la desigualdad de ingresos y patrimonios, en niveles históricamente altos a partir de la pospandemia”.

No obstante, Uruguay ha incluido en la Ley de Presupuesto el Impuesto Mínimo Global, una medida anunciada por el Ministerio de Economía y Finanzas desde julio. No es de extrañar, ya que los países que conforman la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), entre ellos Uruguay en 2023, firmaron un acuerdo para imponerlo. Este impuesto, junto con el impuesto al consumo (IVA) y la propuesta de la central sindical de un impuesto al 1% más rico, ha capitalizado el debate presupuestal entre el gobierno y la oposición, lo que demuestra que el tema sí interesa.

TIP 2: Impuestos progresivos vs. impuestos regresivos.

Según Viñales, se suele decir que “la presión fiscal es elevada” en Uruguay. Sin embargo, las cifras desmienten esta afirmación. La presión fiscal, que mide la magnitud de impuestos que la sociedad paga en relación con la riqueza que produce, se ubica a mitad de camino en comparación con otras regiones. Representa el 26.6% del Producto Bruto Interno (PBI), lo que sitúa al país por encima de los 26 países restantes de América Latina y el Caribe, pero por debajo del promedio de la OCDE (34%).

El contador analizó que “la estructura del sistema tributario uruguayo, considerando la participación de impuestos directos (sobre rentas y patrimonio, que evalúan la capacidad contributiva), de impuestos indirectos (al consumo, que no la consideran), de las contribuciones especiales de seguridad social y de los tributos departamentales, nos muestra que la reforma tributaria de 2007 logró que el sistema tributario sea el más equitativo, equilibrado y progresivo de su historia económica”.

Para Viñales, el calificativo de “equilibrado” se debe a que la participación de los impuestos directos e indirectos, así como las contribuciones de seguridad social, tiene “un peso relativamente similar sobre el total de los ingresos tributarios”. El calificativo de “equitativo” se desprende de la disminución de los impuestos “regresivos”, como el IVA o el Impuesto Específico Interno (IMESI), que no tienen equidad en su aplicación porque se aplican a todas las compras sin importar los ingresos de la persona. En cambio, la participación de los impuestos progresivos, que se aplican al capital y a los sueldos, como las rentas personales, las rentas empresariales y las contribuciones de seguridad social, “cambiaron radicalmente la estructura tributaria en un período breve”.

La reforma impulsó principalmente tres impuestos progresivos: el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto a las Rentas de los No Residentes (IRNR) y el Impuesto a la Asistencia a la Seguridad Social (IASS). “Se gravaron, además, las rentas de capital que antes no estaban gravadas”, agregó Viñales.

“En esta lógica, importa entender la significación de la reversión de esta tendencia durante el período 2020-2025, por el aumento relativo de los impuestos indirectos y la reducción de algunos impuestos directos. No es neutral que suban unos impuestos y bajen otros”, aclaró el contador.

TIP 3: Los impuestos son producto de “las negociaciones políticas, económicas y de poder”.

Los impuestos no son neutros. Se aplican en un determinado contexto social, en un momento histórico y con “negociaciones políticas, económicas y de poder”, aclara Viñales en su artículo. Pero también dependen de la “capacidad de imaginar y de crear de los actores sociales y políticos”.

El debate de política tributaria no tuvo lugar durante la campaña electoral. Sin embargo, hoy el presupuesto incluye tres nuevos impuestos: uno sobre las ganancias de las empresas en el exterior, otro sobre las ganancias de las empresas que facturan más de 750 millones de dólares anuales (el famoso Impuesto Mínimo Global), y el impuesto al consumo (IVA) a los productos provenientes de plataformas como Temu. Según el Ministro de Economía, durante la presentación del presupuesto, el que genera más “sexapil” por el debate que enciende es el de Temu.

“La realidad actual muestra que el debate fiscal en Uruguay está pendiente”, advirtió Viñales meses antes en su artículo. Y subrayó que “la cuestión no pasa solamente por discutir si se suben o bajan impuestos, sino por debatir a quién se le suben y a quién se le bajan”.

Para Viñales, los sistemas impositivos en el mundo son resultado de las circunstancias en las que se decide resolver problemas específicos, sin entender los efectos de su aplicación en la sociedad o en el sistema en su conjunto. “Las tres revoluciones que marcaron el surgimiento de las democracias occidentales —la Revolución Gloriosa en el Reino Unido, la Revolución francesa y la guerra de la Independencia de los Estados Unidos— tuvieron a los impuestos como factores desencadenantes de los procesos transformadores”, citó el contador.

“En uno de esos momentos clave de la historia nos encontramos en este momento. La era de la digitalización ha transformado los modelos de producción y consumo, un proceso que está socavando algunas bases imponibles tributarias tradicionales”, concluyó el contador. Las bases imponibles son los ingresos o activos que pueden ser gravados por el gobierno. Los datos oficiales publicados en agosto de 2025 muestran que el 56.4% de los ingresos de la DGI dependen de los impuestos al consumo, el 35.5% de los impuestos a la renta y solo el 6.5% de los impuestos al patrimonio.

TIP 4: Los bienes públicos impuros reclaman una regulación pública como las exoneraciones de impuestos.

Viñales estableció que existen bienes públicos, como la defensa nacional, el servicio exterior, la administración de la justicia, el orden interno, las grandes infraestructuras públicas, el medio ambiente y el marco normativo. Estos bienes tienen dos características: pueden ser utilizados colectivamente por todos los ciudadanos sin que el uso de un grupo merme el de los demás, y nadie puede ser excluido de su disfrute.

Sin embargo, también existen los “bienes públicos impuros” que reclaman una regulación pública para mejorar la eficiencia y la equidad en la producción y el consumo. “Son bienes y servicios preferentes como las vacunas, la lucha contra enfermedades infectocontagiosas o la participación obligatoria en el sistema educativo”, informó Viñales.

En el ámbito de la hacienda pública, existen bienes que, aunque sean privados, no solo benefician a quienes los demandan y pagan por ellos, sino también al resto de la sociedad. El apoyo a la producción de este tipo de bienes suele expresarse con el otorgamiento de regímenes especiales y exoneraciones, lo que se conoce como gasto tributario. En este sentido, el beneficio o costo social no siempre coincide con el beneficio o el costo privado, como sucede con “la contaminación ambiental asociada a la producción de bienes privados, o consumos no saludables como el tabaco”.

“La presencia de diversos incentivos tributarios a la inversión (extranjera), por ejemplo, los que benefician a empresas que operan en enclaves o zonas francas, se ha convertido en uno de los principales desafíos que enfrentan las políticas tributarias a escala global”, concluyó Viñales.

TIP 5: La legitimidad y la aceptación social del sistema tributario.

Para lograr que la sociedad acepte el sistema de impuestos, Viñales propone abordar dos dimensiones. La primera es que existe un contrato que le da al Estado el instrumento para establecer obligaciones y derechos a los ciudadanos. La segunda es que el Estado es un “agente de distribución” de la carga total de los bienes y servicios entre los diferentes sectores sociales.

“Analizar la evolución histórica y el estado actual de la percepción ciudadana sobre los impuestos, sus determinantes y las formas de expresarlo, requiere estudios técnicos y permanentes”, indicó el contador. Si bien existen países que elaboran informes continuos sobre cómo la ciudadanía percibe los impuestos y qué nivel de satisfacción deriva de esa relación con la administración tributaria, Uruguay carece de ellos.

“La cohesión social se mantendrá siempre que los sistemas fiscales no incurran en una sobrecarga impositiva, pues esta genera desconfianza del contribuyente y deslegitimación del Estado de bienestar”, indicó Viñales. Con esta lógica en mente, es crucial poner a disposición de la población general el conocimiento pertinente para que el impuesto no sea visto como una mera forma de financiar las cargas públicas, sino como una contribución que sea lo más aceptada posible.

TIP 6: El silencio del instrumento impositivo: solo el Poder Ejecutivo decide y manda lo internacional

“La fiscalidad internacional muchas veces opera bajo el radar de la política doméstica”, advirtió Viñales. Para el contador, la mayoría de los cambios tributarios de las últimas tres décadas en el país se produjeron con base en leyes de “singular importancia” que “no estuvieron previamente en el debate público”.

“Muchas veces se aprobaron solo con los votos del oficialismo a partir de la iniciativa que el Poder Ejecutivo tiene en materia tributaria”, subrayó Viñales. El Poder Ejecutivo es el único que puede otorgar exoneraciones y proponer subas impositivas, mientras que el Parlamento carece de estas funciones, salvo la de crear o actualizar los impuestos ya existentes.

El contador ejemplificó con varios casos. “Casi sin discusión parlamentaria”, el 1.º de enero de 2023, se modificaron las disposiciones del impuesto a las rentas de actividades económicas para cumplir con un compromiso que el país había asumido con la Unión Europea. Lo mismo ocurrió en marzo de 2025, cuando se introdujeron compromisos tributarios asumidos a nivel internacional, como el acuerdo global alcanzado por 136 países en el Marco Inclusivo de la OCDE y validado políticamente por el G-20 en octubre de 2021.

La identidad de los impuestos es casi mundial. “La idea de la soberanía tributaria comienza a perder espacio”, indicó Viñales, para luego sostener que también las bases imponibles “adquieren formas internacionales”.

En octubre de 2021, el G-20 plasmó dos pilares para abordar “los desafíos fiscales del globo”, principalmente los vinculados a la digitalización de la economía. La OCDE recogió el guante en 2024 y estableció dos pilares para avanzar hacia una “cooperación internacional”, por eso incluyeron “un tipo impositivo mínimo global del impuesto sobre sociedades”.

El primer pilar busca reasignar a escala global “una recaudación de impuestos sobre los grandes beneficios de empresas multinacionales con facturaciones anuales superiores a 20 mil millones de euros”, teniendo en cuenta “los países donde se realizan sus ventas, lo que supone la creación de una nueva potestad tributaria”. El segundo pilar estableció que las multinacionales con facturaciones superiores a 750 millones de euros deberán pagar “una tasa mínima del impuesto a la renta empresarial del 15%”. Este segundo pilar creó lo que se conoce como “Reglas Globales Anti-Erosión de la Base Imponible” (GloBE).

Justamente, uno de los impuestos que este gobierno incluyó en el presupuesto para aumentar “la matriz de producción social” y recaudar 350 millones de dólares, según el subsecretario de Economía, Martín Valcorba, es el impuesto a la renta de los grandes capitales. La propuesta de la central sindical de un 1% al patrimonio del 1% más rico, por su parte, recaudaría 800 millones de dólares, pero no fue incluida en el presupuesto. Aun así, Viñales ha señalado en entrevistas que existen posibilidades de aumentar las “alícuotas” del Impuesto al Patrimonio para mejorar las cuentas estatales.

“Lo concreto es que muchos países que actualmente tienen regímenes promocionales con alícuotas reducidas o del 0% para el impuesto a la renta empresarial, a partir de 2024 comenzaron a percibir los efectos ya no de la erosión de sus bases imponibles, sino directamente de la pérdida de recaudación del impuesto en favor de otros países, dejando de ser un beneficio para los accionistas de las empresas. Este es el escenario global para Uruguay”, concluyó Viñales.