El Fondo Nacional de Viviendas (FNV) nació en diciembre de 1968. Aunque algunas afirmaciones resultan evidentes para especialistas, académicos, políticos e interesados en la vivienda como política pública, es importante remarcar que el Fondo fue concebido una estructura fundamental para que los sectores más modestos pudieran construir su propio hogar. Tras la promulgación de la Ley N.º 13728 conocida como “Ley Nacional de Viviendas”, se creó el FNV cuya finalidad era ser “el sistema financiero” de toda política pública de vivienda y se establecieron montos fijos para alimentarlo con 1 % de aportes patronales y otro 1 % de salarios.
Esta preocupación político-partidaria no fue casualidad. A raíz de un informe elaborado por la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) en 1963, y en cuya confección estuvo involucrado el diputado demócrata cristiano Juan Pablo Terra, también coordinador de Vivienda y Desarrollo Urbano de este organismo interministerial, la construcción de una política pública de vivienda comenzó a ser prioridad.
Tanto para el Ejecutivo del momento como para los legisladores parlamentarios, el informe resultó alarmante: Uruguay sufría un déficit habitacional de 100 mil viviendas, más otras 67 mil irrecuperables. Y estas cifras aumentarían, según proyecciones, anualmente en 9 mil viviendas si el Estado uruguayo no tomaba medidas.
La alarma política derivó en la confección de dos proyectos de ley cuya finalidad era la concreción de un Plan Nacional de Viviendas. El 23 de noviembre de 1967 el Poder Ejecutivo, liderado por Óscar Gestido, envió a la Cámara de Diputados una propuesta de 49 artículos. Posteriormente, la Cámara decide crear una Comisión Especial del Plan Nacional de Viviendas y presenta un sustitutivo, el 20 de diciembre de 1967, de 200 artículos. En ambas se creaba un FNV con fondos fijos y con la finalidad de destinarlos a planes quinquenales de vivienda.
La iniciativa, no solo establecía las modalidades de subsidio, sino que ahondaba conceptos como “vivienda digna” y esclarecía que cualquier mecanismo estatal para solventar este Derecho Humano, debía basarse en la permanencia y en una política que integrara todos los aspectos de la vivienda digna: la comunidad, la movilidad y la vida de la familia.
El proyecto presidencial: la vivienda, la comunidad y el Fondo
Según la exposición de motivos de la propuesta de 49 artículos presentada por el Poder Ejecutivo, estructurada por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y ajustada por los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Obras Públicas, la vivienda “no se circunscribe solamente al espacio cerrado que se denomina vivienda y que sirve de protección para la familia”. La propuesta ampliaba concepto de vivienda, cuya única definición vigente era el artículo 45 de la Constitución de la República, definiéndola como “el marco en el cual se desarrolla la vida dentro de una comunidad”.
En este sentido, la política del Estado uruguayo debía contemplar la construcción de viviendas para los sectores más vulnerados desde varias aristas. Fue así como perspectivas como “la localización o la comunicación” comenzaron a ser tomadas en cuenta. Para constituir un mecanismo de financiamiento y administración de recursos centralizado y abocado únicamente al Plan Nacional de Viviendas, el Ejecutivo propuso la creación del Fondo con la correspondiente “indicación de la fuente de recursos que lo integran, se establecen las condiciones en que se otorgan los préstamos, así como la protección que amparan las familias por razones justificadas que no pueden atender circunstancialmente la amortización de la vivienda”. En el documento se proponía que las “captaciones de ahorro hacia un Fondo centralizado, operando bajo órganos nacionales de planificación y coordinación”. La finalidad de la estructuración de un sistema financiero centralizado como el FNV, era armonizar la acción de “los organismos de ejecución de vivienda” cuya finalidad era contemplar la vivienda con todos sus aspectos técnicos y sociales: movilidad, comunicación y vida en comunidad.
La propuesta, al mismo tiempo, se basaba en una serie de principios “rectores”: el reconocimiento a toda familia de acceder a una “vivienda adecuada”, la consideración de la construcción de vivienda como para esencial del esfuerzo económico nacional y el reconocimiento de una política planificada de vivienda “de interés general”. Las “líneas preferenciales para la construcción de nuevas viviendas” serían aquellas catalogadas como de un evidente “interés social” con préstamos de largo plazo y “bajo interés condicionado por los ingresos familiares”.
La propuesta del Poder Ejecutivo no contemplaba alas modalidades de construcción del cooperativismo, solo aquellas viviendas que se basaran en el ahorro previo. La asistencia crediticia no solo estaba dirigida a la construcción de viviendas, sino a cimentación de locales económicos, comercios, industrias e instituciones “que sirven a distintas actividades sociales y culturales”.
“El sistema financiero propuesto se basa en la creación de un Fondo Nacional de viviendas, alimentado el producido de un 1 % del patronal y un 1% del trabajador y por la emisión de obligaciones reajustables a un interés del 4% anual que se colocaran en el mercado y serán un poderoso estímulo a la inversión de capitales en vivienda”, se estableció ya desde la exposición de motivos.
La contrapropuesta parlamentaria: se incluye al cooperativismo
La segunda propuesta implicó varias jornadas de exposiciones ministeriales y de la sociedad civil ante la Comisión Especial del Plan Nacional de Viviendas. Tras recibir la propuesta del Ejecutivo, en noviembre de 1967, la comisión recibió al ministro de Trabajo y Seguridad Social, Guzman Acosta y Lara, quien subrayó la necesidad de incluir al Banco Hipotecario del Uruguay como organismo rector para el funcionamiento de la política. También comparecieron integrantes de la Cámara de la Construcción, la Liga de la Construcción y de la Caja Nacional de Ahorro Postal. De esta manera, el Plan Nacional de Viviendas aumentó en cantidad de artículos a 200. Y el diputado Juan Pablo Terra, en colaboración con el Centro de Cooperativismo Uruguayo (CCU), incluyó en el articulado la regulación referida a cooperativas de vivienda. El encargado de llevar a administrar el FNV fue el Banco Hipotecario del Uruguay.
Fragmentos de la primer discusión parlamentaria sobre la Ley de Vivienda
“Se debe considerar a la vivienda en sí misma como un derecho irrenunciable fundado en que toda la familia, cualquiera sea sus recursos económicos, pueda acceder a una vivienda que cumpla un mínimo habitacional (...) En tal sentido no ha de escapar al sano criterio de los señores legisladores que el Estado debe estimular la construcción de viviendas con una política ordenada y planificada”.
Ponciano S. Torrado, diputado por el Partido Nacional, 20 de diciembre 1967
“La industria de la construcción tuvo, en determinado ciclo, un auge, auge que no vacilo en llamar artificial y desconectado de la realidad humana que le importa conocer, sentir y vivir. Es así como unos pocos gozaron de cuantiosos créditos otorgados por el Banco Hipotecario, construyeron grandes casas de apartamentos para la clase adinerada, para los poderosos. (...) se especuló con la construcción y, por otra parte, al hombre común, al trabajador, el ciudadano modesto, ese no tenía facilidades, no se lo atendía con una consideración debida”.
Santos Giorello Abelenda, diputado por el Partido Nacional, 20 de diciembre de 1967
“Hay un acuerdo en cuatro a la unidad que debe tener los esfuerzos del financiamiento de la vivienda. Hemos hecho demasiada experiencia sobre resultados nefastos de los pequeños compartimientos estancos, cada uno con sus recursos propios, cada uno con sus finalidades propias, que no operan y que son costos muy altos para administrar. (...) Hemos encontrado decenas de leyes de vivienda vigentes y, sin embargo, solo una proporción ínfima de la población estaría atendida por ellas. Seguramente, ni un año de elaborar nuevas leyes fragmentadas se cubriría completamente el campo. La idea de un sistema único que se canaliza según los planes, es también una idea adquirida”,
Juan Pablo Terra, diputado por Partido Demócrata Cristiano, 20 de diciembre de 1967
“Por primera vez, vamos a repetir mucho, el país va a tener una política habitacional y la va a tener a través de un organismo planificador que es la Dirección Nacional de Viviendas, y a través de dos brazos, el financiador que es el Banco Hipotecario del Uruguay y el ejecutor, el Instituto Nacional de Viviendas Económicas”.
Hugo Batalla, diputado por Partido Colorado, 20 de diciembre 1967
“La escasez de la vivienda solo se combate con vivienda. El déficit se va incrementando. Los hogares crecen y las viviendas existentes se deterioran, mientras tanto hay una pequeña participación del sector público en la construcción. Desaparecen paulatinamente las líneas crediticias. Se elevan desmesuradamente los materiales y la propia construcción de la vivienda”
Vital Oribe Palomeque, diputado por Partido Nacional, 20 diciembre 1967
“El déficit habitacional en este país se debe a dos razones. Por un lado, la inflación que ha provocado el decrecimiento total de los organismos crediticios afectados como el Banco Hipotecario y, por otro lado, la Ley de Alquileres”
Guillermo García Acosta, por el Partido Nacional, 20 de diciembre 1967
“Posibilitar la vivienda a los sectores sociales de menores ingresos, solucionará el problema de los alquileres, dinamizará todas las industrias vinculadas a la construcción, pondrá en funcionamiento fuentes de trabajo, combatiendo así la desocupación y estimulando el comercio que requiere de gente que trabaje y que pueda gastar”.
Augusto Legnani, senador por el Partido Colorado, 26 de noviembre de 1968
“Este proyecto, insisto, al darle al sector público central la dirección de vivienda en todo lo relacionado con la edificación, sea cual fuere al lugar, retacea las potestades municipales (...) Esto quiere decir que las finanzas municipales dependen de la Administración Central que cumple cuando Dios quiere y no quiere bien. Además de no tener finanzas propias por esta ley le quitamos la regulación de los planes de construcción de viviendas”
Carlos María Penades, senador por el Partido Nacional, 26 de noviembre de 1968
“Esto no sería novedoso porque el Municipio no hace nada”.
