La arquitecta Lucía Anzalone, co-coordinadora del Centro de Vivienda y Hábitat de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU), se integró al cooperativismo de vivienda hace casi dos décadas. Su trayectoria comenzó en el Centro Cooperativista Uruguayo en 2010, donde trabajó como técnica durante seis años, dedicándose principalmente a la dirección de obra.

Lo que más le atrajo inicialmente fue la metodología de trabajo del cooperativismo. A diferencia del ámbito privado y de los estudios convencionales donde se había desempeñado, sintió que en el modelo cooperativo podía realizar un aporte más significativo. Tras su paso por el sector cooperativo, se desempeñó como asesora en la Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI) durante tres años, durante el período 2015-2019. En 2023, ingresó al Departamento de Asistencia Técnica (DAT) de FUCVAM, un entorno que define como estimulante por el contacto directo con los grupos cooperativos.

En paralelo, desarrolló su carrera universitaria desde el rol de colaboradora honoraria hasta su actual cargo como profesora adjunta en la FADU. Allí articula cursos, talleres e institutos, abarcando desde el grado hasta el posgrado en proyectos enseñanza, investigación y extensión. En este marco, destaca el Espacio de Formación Integral, donde dicta un curso interdisciplinario sobre cooperativismo de vivienda junto a otras facultades y servicios universitarios.

Un elemento que parece repetirse por más de cincuenta años en el Uruguay es que el presupuesto destinado a vivienda alcanza el 0.5 %, ¿por qué crees que sucede?

Es una discusión de larga data porque también se da en el marco de las políticas sociales y cómo se distribuye la inversión. Creo que desde la aprobación de la Ley Nacional de Vivienda (1968) el tema se instaló como una problemática de sensibilidad e incidencia en el bienestar público. Sin embargo, la designación de recursos siempre se traslada al ¿a quién hay que sacarle? ¿a qué se le saca a salud o a educación? Evidentemente no se trata de debilitar un aspecto del bienestar social para fortalecer otro. Esa es la discusión por la que se plantea también generar un fondo genuino para vivienda y hábitat, que incluso estuvo en el origen, del Fondo Nacional de Vivienda, para que se invierta y se salde esa discusión. 

Creo que la discusión siempre se traslada a quitarle a otro ámbito de las políticas sociales. Pero hay que encontrar una forma de generar fondos propios para invertir. La relevancia de la vivienda es algo que nadie discute. Cómo puede impactar la posibilidad de acceso a una vivienda digna, con los derechos a la ciudad, a la educación, al bienestar, salud, cultura y servicios urbanos. La vivienda es generador de derechos. Hemos avanzado en esta comprensión. 

¿Crees que la vivienda está instalada como problema en el debate público? ¿O esa incidencia de la vivienda siempre fue la misma?

Estoy sumergida en círculos donde el tema se discute, siempre me parece que está muy en agenda. Sin embargo, cuando estaba dándose la discusión del programa de gobierno, en el período preelectoral, todo el proceso de la discusión se evaluó que el tema no estaba del todo instalado en agenda. Una vez asumido el nuevo gobierno, convocó la instancia de la Comisión de Vivienda (COAVI), un instrumento creado con la Ley de vivienda, que reabrió la posibilidad de participar y aportar al diseño de la política desde la Universidad y las organizaciones sociales. Para generar conocimiento y aportar al tema, se generó un espacio interinstitucional de articulación entre Universidad y actores sociales que llamamos “La vivienda en diálogo”. Para dar mayor información a las personas que tienen dificultades en el acceso, ahí están todas las federaciones de vivienda, personas en situación de calle, usuarios de pensiones, inquilinos, grupos que en general no tienen voz: las políticas generalmente se diseñan de arriba hacia abajo sin tener en cuenta la participación y las necesidades reales de una persona que puedan ser dichas en primera persona. 

Por ejemplo, ahora se trabaja en el problema de los inmigrantes que llegan a trabajar y buscar alternativas de vida pero entran en una dinámica de falta de acceso a vivienda, de vivienda adecuada, que puedan pagar y este bien localizada. Nosotros mismos venimos arrastrando eso en nuestra sociedad y en la población migrante salta a la vista. En ese sentido, tenemos a un nuevo grupo de vulnerabilidad. 

El déficit habitacional no ha percibido grandes cambios en los últimos 50 años. ¿Qué efectividad tiene el actual diseño de políticas públicas? ¿Falta únicamente la participación y que se entiendan las necesidades?

Sí. También que la forma de medir el déficit también ha generado discusiones. Creo que llegamos a acuerdos de cómo definirlo. Ahora tenemos el déficit cuantitativo, cuántas viviendas faltan agregar al stock y está el déficit cualitativo. Hay que resolver pasos para discutir parámetros y entender que números nos salen ahí. 

¿Tenemos dificultades para unificar criterios y lograr que gobierno a gobierno las cifras puedan compararse?

Totalmente. Primero eso, que, a nivel, incluso, regional e internacional no son las mismas formas de medir, así que sí estás comparando cosas diferentes. Además, también se te dificulta en los tipos de soluciones que se generan. Hemos avanzado mucho conceptualmente, pero las políticas se desarrollan como si no lo tuvieran en cuenta. Garantizar el derecho a la vivienda no es solamente una casa, parece que eso aún no se termina de tener en cuenta. Para garantizar el derecho a la vivienda hay que garantizar el derecho a la ciudad y el derecho al hábitat. Acceder a servicios que se necesitan para desarrollar la vida y no solo a cuatro paredes y un techo. 

Seguimos viendo ejemplos de cómo las políticas apuntan a la generación de la vivienda como objeto sin importar donde esté localizado y cómo se solucionó. Las soluciones habitacionales como único objetivo hacen que en realidad, algunos problemas, se trasladen al futuro. En la historia de las políticas de vivienda en Uruguay hay muchas evidencias de eso y estudios que evalúan los impactos o consecuencias no deseadas en los desarrollos de la vivienda sin dimensiones de hábitat y ciudad, que generan aún más marginación. Más allá de la vivienda. 

Este año proyectos respecto a cambios en el transporte de la ciudad, en un punto en especifico. Un grupo de ciudadanos se organiza para pedir participación ¿te parece que este caso también representa una omisión o falta de visibilidad del derecho a la ciudad?

El tema de la movilidad en una ciudad es clave. El desarrollo urbano no se puede pensar separando las posibilidades de movilidad. En Montevideo tenemos un fuerte rezago con eso, nuestro sistema de movilidad púbico es poco abarcativo, poco eficiente y las búsquedas que se están haciendo van en sentido de empezar a integrar o generar mejores conexiones dentro de la ciudad. 

La movilidad influye en la producción y sostenibilidad de condiciones adecuadas para habitar.Hoy los programas públicos, si bien existe una Cartera de Tierras en Montevideo y representa un gran logro a nivel departamental, existen varias intendencias que no cuentan con cartera de tierras. Y es una reivindicación permanente, que las tierras concedidas por el Estado suelen ser periféricas, en los bordes de las áreas urbanas, hasta en ocasiones se necesita recurrir a la transformación de suelo suburbano o rural, incluso, para desarrollar vivienda en esos lugares. El acceso a las áreas centrales sigue siendo un desafío en el desarrollo de programas de vivienda. 

El Plan SUVI concluyó que en Montevideo hay tres veces más suelo disponible que gente necesitándolo, considerando la posibilidad de lotear propiedades grandes. ¿Por qué la estructura de acceso al suelo sigue siendo tan estática en la periferia si hay tantos vacíos en la ciudad construida?

Hay un vaciamiento de las áreas centrales que lleva varias décadas. Por otro lado, se observa una tendencia a la re población de algunas áreas, sobre todo por población migrante, que muchas veces prefiere vivir en condiciones precarias, pero en zonas céntricas para acceder a posibilidades laborales y oportunidades que brinda la ciudad. Eso representa una recuperación de población en algunas áreas. Pero estamos ante un fuerte fenómeno de "precariedad dispersa", no solo en los bordes o asentamientos, sino dentro de la propia ciudad. La temática de las pensiones entran en esta problemática. Son situaciones de precariedad invisibilizada.

También hay un stock importante de viviendas vacías y áreas subutilizadas. Se han dado algunas señales, pero la crítica es que no se busca de forma intensiva que esos vacíos urbanos dejen de estar vacantes. Hay una responsabilidad hacia el bien común. Se trasciende el tema de lo público y lo privado para entender que no se puede permitir tener inmuebles abandonados en áreas centrales cuando hay carencia de acceso a la vivienda. En países desarrollados, como los nórdicos, tienen políticas de suelo enfocadas al bienestar común y ese tipo de situaciones no se permiten; la ciudad no puede darse el lujo de dejar áreas vacantes deteriorando el entorno cuando hay alta demanda y un importante déficit habitacional.

Y la expansión hacia la periferia es muy costosa.

Exacto. Está constatado que el costo de expandir la ciudad es mucho más alto que el de reacondicionar áreas consolidadas que ya tienen servicios, infraestructura y movilidad. El tema de la expansión periférica es un fenómeno repetido mundialmente, pero en nuestro caso no tenemos limitaciones geográficas, como montañas o cordilleras, que marquen límites. La ciudad tiende a extenderse incluso más allá de los límites departamentales. En otros lugares de América Latina, como La Paz, Medellín, Bogotá, Lima, Quito y tantas otras la expansión informal se da en vertical con todos los riesgos que eso trae, pero aquí la ciudad simplemente se expande horizontalmente.

Esa periferia a veces se cotiza y termina expulsando a la población original, un proceso de gentrificación.

Claro, hay una puja fuerte por el valor del suelo. En ciudades muy tensionadas por el turismo o por grandes inversiones como Milán, Barcelona, por nombrar algunas, la vivienda pública de la periferia queda ahora dentro de la ciudad y su valor sube, expulsando a la población original. Nosotros tenemos esa tensión, pero con una población que no crece y un turismo que no es tan pujante. Aunque algo de eso ya se empieza a ver con la sustitución de vivienda en áreas de concentración de inversión y el uso de la ciudad para plataformas tipo Airbnb.

Investigadores como Alina del Castillo están estudiando cómo en los nuevos emprendimientos de Vivienda Promovida se está sustituyendo a la población original por quintiles de ingresos mayores. Todavía no se puede hablar de gentrificación masiva, pero se nota el cambio hacia personas de mayores ingresos en esas localizaciones. Esos fenómenos hay que medirlos en el tiempo.

Sobre la Ley de Vivienda Promovida, tenía como objetivos que la población accediera a la vivienda, que no se cumple, y que se construyera donde no se estaba construyendo. ¿Cuál es tu visión sobre esta herramienta?

En sus orígenes se denominó Ley de Vivienda de Interés Social, aunque rápidamente se le cambió el nombre, ya que las contradicciones con sus resultados comenzaron a hacerse evidentes. El objetivo de facilitar el acceso a la vivienda para sectores medios y medios bajos fue cuestionado casi desde el inicio. Si bien la ley se planteó como un mecanismo para atraer inversión privada, la ausencia de mayores regulaciones llevó a priorizar la rentabilidad del negocio inmobiliario por encima del acceso a la vivienda para esos sectores..

En la primera reglamentación de 2014, el 25% de las viviendas tenía tope de precio y posibilidad de alquiler con garantía del Ministerio. En 2017 se bajó ese porcentaje al 10% en Montevideo y se creó un programa de compra a través del BHU que no se llegó a implementar. En 2020, con el cambio de gobierno, se eliminaron todos los topes de precio y los porcentajes de adjudicación para población meta del Ministerio. Se desregularizó por completo: se permitieron los monoambientes y se liberó el porcentaje de unidades de un dormitorio, , como mecanismos orientados a maximizar la rentabilidad y ajustar la producción habitacional a la lógica del mercado.

¿Qué te parece esa desregulación?

Si se mide como política de dinamización de la construcción y generación de empleo, los resultados son unos, si se mide como política habitacional y de acceso, los resultados son opuestos. Por eso se cambió el nombre, porque ya no tenía sentido llamarle "de interés social". Los datos muestran que quienes acceden son los quintiles 4 y 5 de ingresos.

En simulaciones de cuotas para acceder a estas viviendas con préstamos del BHU, daban montos de 108 mil pesos mensuales; eso ya te dice a qué perfil de población está destinado. El Plan Quinquenal actual plantea revisar la implementación de esta ley, pero las señales actuales tienden más bien a subsidiar la demanda para que acceda a precios que ya están liberalizados al mercado. Es un doble beneficio para la inversión privada: el Estado subsidia la oferta, vía exoneraciones, y luego subsidia a la demanda para que pague precios de mercado, sin incidir en el precio de venta.

¿Cómo afecta al sistema este gasto tributario y la construcción masiva de monoambientes bajo exoneraciones? ¿Hay encarecimiento del suelo o expulsión hacia la periferia?

Hay varias cosas. Se le otorgan beneficios fiscales al sector privado y se le permite construir cosas que al resto del sistema público no. Lo que más ha crecido desde la liberalización son los monoambientes y las viviendas de un dormitorio. El argumento es que aumentaron los hogares unipersonales y hay demanda, pero ¿es ese un tipo de vivienda válido para desarrollar la vida en su plenitud?

Promover el monoambiente como solución habitacional en sí misma es muy cuestionado. Es una respuesta del mercado para la especulación: una unidad que no cumple con requisitos mínimos de habitabilidad, pero se vende a precio de vivienda en el mercado. Sociedades que ya pasaron por esto hoy enfrentan las consecuencias negativas del aislamiento y la soledad. Por eso en otros lugares se vuelve a apostar a soluciones colectivas, co-housing o cooperativas para personas mayores, o integeneracionales, o destinadas para jóvenes, donde no renuncias a la vida colectiva, aunque tengas tu espacio individual.

Mencionabas que el cooperativismo es mirado desde afuera pero aquí parece haber resistencia o desconocimiento, incluso en la academia.

Dentro de la academia, el sistema cooperativo no es lo más conocido. A veces valoramos lo que tenemos recién cuando alguien de afuera lo mira con buenos ojos. Hace años, hablar de cooperativismo en nuestra facultad no era algo valorizado, nuestra formación es más generalista y enfocada al rol convencional del arquitecto en un estudio privado o empresa constructora.

Por eso entre otras cosas generamos un grupo académico interdisciplinario para formar profesionales en el trabajo con cooperativas, que es un ámbito diferente. El cooperativismo, aunque institucionalizado, sigue siendo una alternativa "contrahegemónica" porque va en contra de muchas reglas que rigen el resto del sistema.

¿Ves plausible la exoneración del IVA en materiales de construcción para las cooperativas?

Entiendo que, así como se le da una exoneración al sector privado para la Vivienda Promovida, perfectamente podría ser un incentivo al cooperativismo. Lo que el Estado deja de recaudar en realidad lo está invirtiendo en vivienda social, es un ganar-ganar.

Si medís la inversión, el 52% se lo lleva el cooperativismo porque ha demostrado ser un sistema efectivo que, además, genera su propia reincorporación de fondos a través del repago. Ese dinero se retroalimenta, cosa que no sucede con las exoneraciones a la vivienda promovida, donde ese dinero no vuelve para ningún lado.

¿La Vivienda Promovida genera encarecimiento de suelos y procesos de exclusión?

Es algo que se está estudiando y ya muestra signos en zonas limítrofes con áreas que ya eran atractivas, como Cordón o La Blanqueada. Empieza a cambiar el valor del suelo de toda el área zonificada para la inversión. Cuando se generan tantos estímulos, el valor del suelo sube rápidamente y se generan procesos de exclusión. Es bastante intuitivo.

¿Cómo ves el avance hacia la constitución de un "Derecho a la Ciudad" en el marco jurídico?

Participamos de la comisión parlamentaria desde el Centro de Vivienda y Hábitat. Que la garantía del derecho a la ciudad aparezca en la agenda es un paso importantísimo para empezar a entender que la vivienda no termina en el acceso a la casa, sino que implica el acceso a bienes y servicios urbanos.

En la academia este concepto se trabaja desde hace décadas con influencias de Henri Lefebvre o David Harvey, pero eso no siempre se refleja en las políticas públicas. Hay una divergencia entre lo conceptual y la praxis. Parece que hay cosas que ya se entendieron, pero se actúa en otra dirección.

¿Y programas como "Más Barrios"?

Creo que entran en la dimensión de cómo atender la emergencia crítica. Son situaciones que necesitan articulación interinstitucional, Vivienda con Ministerio del Interior, para desarticular situaciones complicadas arraigadas al territorio. Pero son cuestiones muy puntuales, casi como pilotos, de los cuales saldrán aprendizajes.

Sobre las políticas de suelo, parece que siempre son planes piloto que mueren ahí, sin una construcción estatal de larga trayectoria como una Cartera de Tierras Nacional.

Poder generar políticas de mediano y largo plazo es un debe grande que tenemos. Cada cambio de gobierno implica una cuestión refundacional de empezar todo de vuelta y desechar lo hecho anteriormente. El comprender estos plazos de largo aliento es clave para una política de suelo real. Hoy existe una cartera de suelo e inmuebles nacional, desde el año 2008, pero es mucho lo que queda por trabajar en ese sentido. En uno de los grandes desafíos para generar cambios cualitativos en la problemática del acceso a un hábitat adecuado.