Para el doctor en Derecho y Ciencias Sociales, docente grado 5 de la Facultad de Derecho y habitante de la casa de estudios hace más de 31 años, Andrés Blanco, el déficit no debería tener tantas connotaciones negativas y si bien considera que la propuesta de la central sindical podría no llegar a los niveles esperados, ve de buena manera la discusión tributaria que inició.

Tras contar un par de eventos en la Historia para graficar su importancia, Blanco define a los impuestos como una “forma de extracción de la plusvalía”. Con este marco sobre la mesa, el docente grado cinco de la Facultad de derecho es concreto: el sistema tributario uruguayo, a grandes rasgos es parecido a todos los sistemas tributarios del mundo” donde la recaudación del Estado recae más sobre el salario que sobre el patrimonio, recae más sobre el consumo que sobre la renta empresarial.

¿Cómo definiría a grandes rasgos el sistema tributario uruguayo?

El sistema tributario uruguayo es muy parecido al resto del mundo. Tiene un peso muy alto en los impuestos al consumo como el IVA o en los impuestos progresivos que recaen sobre el salario. Tiene un impuesto a la renta empresarial cuya recaudación es parecida a la de la renta al capital. Aunque, entre comillas, tanto el impuesto al consumo como el de la renta impacta fundamentalmente en los salarios. La mayor carga tributaria recae sobre el salario.

La mayoría del peso está invisible ahí, pero hay otra parte visible, que es decir qué impuestos recaudan más. Es decir, en Uruguay el impuesto que más recauda es el IVA y el segundo es la categoría 2 del IRPF, un impuesto que se aplica directamente a los salarios. Incluso, el impuesto a la renta empresarial, en la mayoría de los casos, recae sobre el salario. Esta es una característica de todos los sistemas tributarios del mundo, el uruguayo incluido.

¿Por eso el impuesto se convierte como una especie de mala palabra? ¿Por eso es tan difícil debatir la tributación?

Quizás sea eso. Hay varias cosas que indican que sí. Primero, el sistema tributario, tal como está diseñado, impacta fundamentalmente en los trabajadores. 

Otra cosa es que hay una especie de mitología, de origen ideológico, creada desde las teorías económicas dominantes que ven al impuesto como una amenaza. Cuando en realidad no lo es. Es bastante funcional al sistema capitalista. No todos los impuestos, pero sí los que pueden impactar con dotaciones de dinero.

En particular, los que apuntan a disminuir la concentración de capital o la riqueza. 

Exactamente. Incluso, el Impuesto a la Renta Empresarial, el IRAE, termina impactando en los salarios. Una empresa tiene un gran poder para trasladar los precios de su carga impositiva. 

De repente con el salario pagás cuando consumís un producto, comprás un bien o contratás un servicio. 

¿El impuesto a todos los bienes y productos que consumimos, el IVA, siempre fue el que recaudó más?

Siempre y en el mundo es así. En Europa, por ejemplo, en América Latina es aplastantemente predominante el IVA.

El IVA representa más de la mitad de las recaudaciones, ¿cuál impuesto le sigue?

En recaudación le siguen el IRAE y el Impuesto a la Renta de Personas Físicas, en particular, la categoría 2 – alícuotas de 10 a 26% progresivamente en sueldos de 48 mil hasta 700 mil pesos. El IMESI, también anda ahí.

¿Por qué el IVA está tan instalado en el sistema tributario y es tan central en la estructura?

Una explicación, que es la más sencilla pero no por eso falsa, es que el IVA es un impuesto muy fácil de recaudar y de controlar. Tiene una estructura simple. En cambio, los impuestos a la renta tienen estructuras complejas. 

Lo que demuestra esta característica es que lo más importante del impuesto es que recaude. La justicia, el sistema tributario y la distribución de ingresos, son condiciones o inexistentes, o totalmente secundarias.

Al pensar en la configuración de un Impuesto, se analiza la facilidad operativa, pero no es casual que en casi todos los países del mundo se opte por este impuesto. Además de su peso, es importante tener en cuenta que lo más importante para el sistema tributario es recaudar. 

Usted participó del proceso de elaboración del Impuesto al 1% más ¿Cómo fue su participación? ¿Fue asidua? 

Asidua fue sí. Fueron varios meses. Pero capaz que no todos teníamos la misma idea acerca de la importancia de lo que se estaba gestando. Pienso, personalmente, que es algo que está bueno pero no es algo crucial. Para mi es más importante romper con la idea de que el déficit fiscal es una mala palabra. Que el gasto público debería ser contenido y que no hay que lanzarse a incrementarlo en demasía. 

Para mi esto sí es crucial. Lo que hoy predomina es que inclusive en el gobierno, que es bastante amplio,  la idea del déficit lo cubrís o con recaudación tributaria o por deuda de emisión de bonos. Eso me parece que está mal.

Hay otras concepciones, que llevan a flexibilizar ese margen y que lo más importante es aumentar el gasto público sin aumentar deuda y sin endeudarte. Para mí es importante desmontar la idea de que el déficit es una prioridad absoluta, que no se puede aumentar y que no se puede aumentar el gasto público. 

De igual manera, me gustaría saber cuál es su visión sobre crear una sobretasa al Impuesto al Patrimonio del 1% más rico de Uruguay.

El impuesto me parece bien. Creo que es de los mejores impuestos en lo que se pueden pensar. Es un impuesto que tiene baja posibilidad de traslación. O sea, de que se traslade a los precios. Porque lo que grava es fundamentalmente activos no productivos y los que no están afectados a las actividades empresariales.

Por dos motivos. Primero, porque hay un impuesto de la renta empresarial que ya está funcionando. Segundo, ese es un motivo personal que no sé si el resto compartirá, pero si vos desplazás la tributación de los centros de información de precios, las empresas, bajaba notablemente la posibilidad de trasladarlo a los precios, como creo que pasa con el IRAE. Entonces, si vos ponés un impuesto a las colocaciones financieras o a los inmuebles no afectados por las actividades empresariales, eso puede terminar derivando en un aumento de precios y, en definitiva, impactando en los salarios. 

Si pensás, además, puede ser un estímulo a la producción y funciona favorablemente en ese sentido también. Porque ese impuesto se dirige principalmente a los bienes no productivos, es un incentivo para que vos pongas esa plata a producir. Y no la tengas en cuenta únicamente…

Para acumular o concentrar riqueza. 

Ahí está. Eso es por un lado, por el otro arrasó con este impuesto va a ir en contra de la inversión. No va contra la inversión en el sentido riguroso. Si vos entendés con inversión la formación de capital fijo y la formación de capital productivo, bueno el segundo es, justamente, el que no tocás. Me parece que está buena esa estructura que generaron. 

Otra cosa, que me parece positiva también, es alcanzar los capitales y bienes en el exterior. Hasta ahora en Uruguay ha habido resistencia a aplicar estos impuestos. A las rentas y, mucho más aún, a los activos extranjeros. Y este impuesto también desafía, porque plantea gravar activos en el exterior a residentes uruguayos. No creo mucho en los impuestos, pero más allá de eso, de los impuestos pensables, es lo mejor que hay. 

 ¿Cuál es su visión sobre la última reforma tributaria realizada en 2007 y si cree que habría que profundizar dirigiéndose a una segunda reforma?

La del 2007 fue una reforma tributaria bastante tímida. Porque no tocó las estructuras fundamentales de la tributación. El peso de la distribución de la riqueza quedó igual a como estaba. Lo único que hizo progresivo fue el impuesto a las rentas del trabajo. Si bien el IRAE pasó a ser viral, fue lo mismo. 

Si vas a la progresividad más fina, esa progresividad alcanzó los salarios más bajos pero en los salarios más altos la progresividad se concentró. Si evalúas que se creó un impuesto a las rentas al capital, bueno, sí hubo un avance. Pero, en un sentido estricto, los intereses, dividendos, quedaron con tasas fijas y reducidas. La importancia recaudatoria es pequeña. 

Tampoco se tocó el impuesto al patrimonio, que es el que menos recauda. Tiene hoy una presencia muy testimonial y la idea de su creación, en 1967 con el gobierno de Pacheco Areco, era hacerlo progresivo. También se pusieron un cronograma de derogaciones - exoneraciones - que fue lo que llevó a que la presencia fuera testimonial. Hoy su tasa es de 0.1% de la recaudación de la DGI - el IVA representa más de la mitad- o sea que hoy es nada.

También la forma de recaudar es medio autogestionaria, te tenés que presentar en la DGI y declarar tus bienes. 

Sí, todos los impuestos se liquidan así. Lo que pasa es que si no hay fiscalización, porque no se fiscalizan, las participaciones de las personas físicas es casi simbólica. Además, otra cosa, la Reforma tributaria no se metió con el sector agropecuario. Lo dejó intacto con un amplísimo régimen de exoneraciones. Es uno de los sectores con más privilegios desde todo punto de vista. De la imposición de renta o patrimonio, si bien no todo está vestido de exoneración, en algunos casos sí, en otro son régimen. Y más aún si lo comparás con la industria, cosa que me parece insólita, porque el sector tiene productividad y es rentable en Uruguay. 

 ¿Las exoneraciones, cuando se fueron instalando en el sistema tributario? 

En Uruguay nunca. Acá desde la Dictadura se creó un régimen de promoción de inversiones que sigue hasta el día de hoy. Después empezó a haber una ley de promoción industrial que Sanguinetti la convirtió en la Ley de inversiones aún hoy vigente. Después en inversión hubo proyectos específicos, como la Ley forestal de Sanguinetti. En la reforma tributaria igual se sacó esa exoneración. 

En la dictadura hubo una reforma tributaria, en el año 74, donde se derogó el Impuesto a la Renta de Personas Físicas que venían del gobierno blanco. Y se instaló en la Reforma del 2007, aunque el viejo IRPF, el de 1960, era totalmente progresivo. 

¿Cuáles son los sectores que salen más beneficiados de esta maraña, digamos, jurídica?

Existen tres grandes grupos de beneficiarios. Primero, el sector agropecuario, que goza de amplios privilegios. Segundo, las zonas francas, donde la exoneración es total y no está condicionada a objetivos productivos ni a la generación de empleo; allí conviven desde industrias hasta servicios que no generan puestos de trabajo, pero ninguno paga nada.

El tercer grupo lo componen los beneficiarios de la Ley de Inversiones, principalmente la industria fuera de zona franca. A diferencia de las anteriores, esta sí exige cumplir pautas de empleo o productividad para exonerar Patrimonio e IVA en importaciones, especialmente en energías limpias. Sin embargo, hace una década que no se evalúa si este régimen realmente rinde lo que el Estado deja de recaudar.

Entonces, para usted igual la prioridad es dejar de hablar negativamente del déficit. ¿Pero también visualiza como otra prioridad,  la necesidad de otra reforma tributaria?

 Sí, yo creo que sí. 

¿Cómo podríamos avanzar en la progresividad?  

Con muchas cosas. Primero, la realidad sería que la estructura progresiva del impuesto; como mínimo se extendiera también a las rentas de la categoría 1. Eso como mínimo. Y que no sea solamente a la categoría 2, a la renta del trabajo. 

Apuntar a un sistema consolidado, como mínimo consolidado; de rentas. Que lo que hoy son tasas fijas en la categoría 1 funcionaran como mínimo. Pero que de ahí para adelante se empezaran también a aplicar las medidas progresivas. Lo otro que estamos viendo, el impuesto al patrimonio personal, también. 

 ¿Y el IVA personalizado?

El IVA personalizado puede ser una buena opción también. Lo que pasa es que eso en realidad es un incremento de gasto público. Porque el IVA personalizado que beneficia a la gente, a determinado grupo de gente, en función o de sus ingresos o de los consumos; puede tener el efecto de no permitir cobrarlo. En cambio, le devuelves el IVA metido dentro de los precios de determinado elenco de bienes que predeterminamos que esas personas comprarán. Entonces funciona como una transferencia monetaria a un determinado grupo de personas.

Es un aumento de gasto público, en definitiva. No está mal, y algo está bueno, en definitiva. Ahí, un tema para pensar es, ¿qué vale más? Si un IVA personalizado, que en definitiva son transferencias, o transferencias pensadas desde otro punto; avanzar en la progresión del Impuesto tanto en el Patrimonio como en el de Renta a Personas Físicas.

Otra cosa a revisar, es el régimen que se llama tax holidays - vacaciones de impuestos - que es para personas que pueden volverse residentes uruguayos con muy pocas cosas y dejar de pagar impuestos como a la renta, incluso de rentas extranjeras. Que es lo que ha llevado a argentinos como Marcos Galperín, el CEO de Mercado Libre, a residir en Uruguay. O sea que con comprar una casa ya eras uruguayo y tienes 60 días de residencia, no pagas el impuesto a rentas de fuentes extranjeras lo que si pagarías si fueras residente de un país auténtico, como Argentina, Brasil, Alemania o España. El argumento que se da es que toda esa gente derrama su riqueza. Pero en realidad no hay nada estudiado sobre esos, digamos, falsos residentes. Porque no sabemos cuánto están con seguridad. Y ese Tax Holiday es de unos diez años. Se le dice así porque son como vacaciones fiscales o fiesta fiscal. 

Entonces, en cierto sentido, ¿somos un paraíso fiscal? 

Bueno, para esta gente sí, porque vos te volvés residente uruguayo. 

Somos un Mónaco en Latinoamérica. 

Algo así. Y este régimen de Tax Holiday empezó con el gobierno de Frente. No existía antes. O sea, se hace la reforma tributaria y después empieza el régimen de Tax Holiday. En 2014, al final del gobierno de (José “Pepe) Mujica. 

¿Se creó alguna otra estructura relevante durante el gobierno de la coalición? 

En materia tributaria no hubo grandes cambios, la mayoría de las estructuras se mantuvieron estáticas. La única medida destacada fue el ajuste en las franjas del IRPF. Durante el gobierno de coalición, con los salarios a la baja, se utilizó el Índice Medio de Salarios como coeficiente de ajuste, lo que redujo el umbral y aumentó la carga para los trabajadores. El gobierno actual volvió al IPC justo cuando los salarios empezaron a mejorar, logrando un efecto similar: las franjas bajan en términos reales y los trabajadores terminan pagando más. En definitiva, ambos aplicaron mecanismos que incrementan la presión sobre el salario.

¿Cómo visualiza la reciente incorporación de los depósitos en el exterior y el impuesto mínimo global?

 Es una reforma muy pequeña, casi técnica. Desde 2010, las rentas de capital mobiliario (dividendos e intereses) de uruguayos en el exterior ya estaban gravadas. Lo que se hizo ahora fue incluir los "incrementos patrimoniales", es decir, la ganancia por la venta de esos activos (acciones o certificados de depósito). Antes, alguien podía no cobrar dividendos para no pagar el impuesto y luego vender la acción con ese valor acumulado. Ahora se busca cerrar esa brecha técnica, aunque la recaudación adicional será mínima.

¿Qué opina sobre la implementación del impuesto mínimo global en Uruguay? 

Es una respuesta al estándar de la OCDE para multinacionales que facturan más de 750 millones de euros. La lógica es que, si una empresa paga menos del 15% de tasa efectiva en un país, el país de su casa matriz cobra la diferencia. La OCDE permite que el país donde se genera la renta, Uruguay, aplique un impuesto doméstico para retener ese 15% en lugar de cedérselo al país central. 

Sin embargo, por presión de los usuarios de zonas francas, el gobierno uruguayo incluyó cláusulas de exclusión si existe inmunidad fiscal. Esto es un error estratégico: Uruguay renuncia a recaudar un dinero que la multinacional terminará pagando de todas formas en su país de origen. Al final, se autocerró una puerta de ingresos para beneficiar al fisco de otros países bajo una falsa premisa de daño patrimonial.

¿Desea agregar algo sobre el impacto global de estas medidas? 

Se anunció con bombos y platillos como una gran ofensiva contra las multinacionales, pero su alcance es limitado. Una tasa del 15% es baja y las estimaciones de recaudación mundial, como las del Observatorio Fiscal de la UE, indican que el impacto es marginal a escala global. Puede que ordene ciertos flujos monetarios y elimine sociedades "de papel" en paraísos fiscales, pero no afectará significativamente las utilidades de los grandes capitales. En el conjunto global, los efectos son mínimos.